Jindřich Pangerl MF ČR

Provozování loterií, tombol, kursových sázek, sázkových her v kasinech, ale i sázkových her uskutečňovaných prostřednictvím výherních hracích přístrojů (VHP) atd., není běžnou hospodářskou činností. Tyto hry jsou jak v naší republice, ta i v ostatních státech, upraveny a řízeny specifickými právními předpisy, protože takovou činnost nelze podřídit stejnému nebo podobnému režimu, jako je tomu u běžného hospodářského podnikání. V tomto případě jde jednak o uspokojování zájmu občanů o sázení a současně o zajištění doplňkových, nikoli však zanedbatelných finančních prostředků ke zdravotním, kulturním, sportovním či jinak veřejně prospěšným účelům.

V současné době jsou pro provozování VHP platné právní předpisy, ke kterým patří zejména zákon ČNR č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon") a vyhláška MF č. 223/1993 Sb., o hracích přístrojích (dále jen "vyhláška"). Po procesně právní stránce platí stále zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), zákon č. 128/2000 Sb., o obcích a zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze.

V posledních letech se v naší republice provozuje ročně 38 000 - 40 000 kusů VHP, které jsou povoleny na časové období buď celého kalendářního roku nebo na období 6 či 3 měsíců v kalendářním roce. Devadesát procent všech povolení je vydáváno na období 6 měsíců. Na období celého kalendářního roku je povolení žádáno spíše výjimečně, což lze vyjádřit jen necelými 4%. Z uvedeného vyplývá, že v České republice probíhá ročně více než 80 tisíc správních řízení ve věci povolování VHP do provozu. Tato správní řízení se uskutečňují cca v 2 600 obcích. Při tomto počtu povolovacích míst se objektivně vyskytují nejednotnosti v povolovacím procesu samotném i následné kontrolní činnosti. Na tuto skutečnost upozorňují i provozovatelé, kteří o povolení žádají po celé republice a mají tedy v tomto směru bohaté zkušenosti pozitivní, ale i negativní. Ve snaze přispět k relativnímu sjednocení požadavků na povolovací proces v jednotlivých povolovacích místech - obcích, uvádím možnosti jak postupovat při vydání povolení k provozování VHP tak, aby byly naplněny požadavky platných právních předpisů na tomto úseku.

Úloha obcí při vydání povolení
Podle § 18 odst. 1 zákona povolení k provozování VHP vydává na písemnou žádost

1. obec pro svůj územní obvod, a to v přenesené působnosti,
2. okresní úřad pro svůj územní obvod, je-li provozovatelem obec v obvodu okresu,
3. ministerstvo, je-li VHP provozován v kasinu, a to za českou nebo i cizí měnu.

O povolení žádá provozovatel, který může být výhradně tuzemská právnická osoba se sídlem v České republice bez majetkové účasti zahraničních osob. Vydané povolení je nepřenosné na jinou právnickou osobu. Z toho vyplývá, že provozovatelem VHP nemůže být fyzická osoba nebo tuzemská právnická osoba se zahraniční majetkovou účastí.

Rozhodnutí vydané ve správním řízení o povolení provozu VHP není a nemůže být výsledkem subjektivního názoru úředníka. Brání tomu režim povolení VHP. Podle § 46 správního řádu musí být rozhodnutí v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, musí být vydáno orgánem k tomu příslušným, musí vycházet ze spolehlivě zjištěného stavu věci a obsahovat předepsané náležitosti. Podle § 47 správního řádu musí rozhodnutí obsahovat výrok a poučení o odvolání, resp. možnost podat rozklad. U negativního rozhodnutí, kterým se např. nepovolí VHP do provozu, je obligatorní náležitostí též odůvodnění. Správní orgán je povinen v odůvodnění uvést, které skutečnosti byly podkladem pro rozhodnutí, jakými úvahami byl veden při hodnocení důkazů a při použití právních předpisů, na základě kterých rozhodl.

Za provozování VHP je plně odpovědný provozovatel, tj. právnická osoba, které bylo vydáno povolení. Ze zákona podle § 19 odst. 1 písm.e) vyplývá významná povinnost osoby, která odpovídá za zákaz hry osobám mladším 18 let v místě schváleném pro stálé umístění VHP. Provozovatel odpovídá za to, že provozuje VHP podle podmínek stanovených zákonem, vyhláškou, povolením, a to po legislativní, ekonomické i technické stránce.

Jak je již z výše uvedeného patrné povolující orgán - obec - má povinnost řádně prověřit předloženou dokumentaci žadatelem o povolení, ke které patří

1. Výpis z obchodního rejstříku
   Kontrolují se údaje ve výpisu z obchodního rejstříku - včetně zapsání povolené aktivity provozování VHP. V každém případě z těchto dokumentů musí jednoznačně vyplývat, že žadatel je právnickou osobou bez majetkové účasti zahraničních osob, a že dokumenty jsou pravé a provozovatelská firma skutečně existuje.

   Z předloženého výpisu z obchodního rejstříku musí být zřejmé, že společníci (ať již fyzické nebo právnické osoby) mají bydliště nebo sídlo na území České republiky. Není-li tato skutečnost ve výpisu uvedena, má povolující orgán právo požadovat některé jiné doplňující doklady (výpis ze společenské smlouvy, čestné prohlášení provozovatele a pod.). V případě, že společníci jsou zahraniční fyzické osoby a ve výpisu je uvedena tuzemská adresa, může se přesto jednat o zahraniční majetkovou účast, nemá-li takováto osoba povolení k trvalému pobytu na našem území. Provozovatel se společníky, jimiž jsou cizinci s povolením pouze k přechodnému pobytu (dlouhodobému či krátkodobému), nesplňuje podmínky stanovené zákonem a nemůže mu být vydáno povolení k provozu VHP.
    

2. Doklady o bezúhonnosti
   Žadatel o povolení musí povolujícímu orgánu předložit doklad o bezúhonnosti fyzických osob. Bezúhonnost se prokazuje výpisem z evidence rejstříku trestů. Cizí občané, bez trvalého pobytu v České republice prokazují bezúhonnost odpovídajícími doklady vydanými státem jehož jsou občany. Podrobněji o požadavcích na bezúhonnost je uvedeno v ustanovení § 4a zákona.
    
3. Složení peněžní jistoty
   K zajištění pohledávek státu, obcí a výplatu výher sázejícím je žadatel o povolení povinen složit na zvláštní účet u banky peněžní částku - jistotu. Tato jistota za žadatele, který žádá o povolení provozovat VHP činí 2 mil. Kč. Je v zájmu obce jako povolujícího orgánu, aby jistota byla žadatelem složena dle kriterií uvedených v § 4b zákona.
    
4. Odpovědná osoba za zákaz hry osob mladších 18 let
   Ustanovení § 19 odst. 1 písm. e) zákona počítá a tím, že "povolení" k provozování VHP též obsahuje jméno osoby nebo jméno osob, které odpovídají za zákaz hry osob mladších 18 let v místě schváleném pro stálé umístění VHP. Pro správní orgán, který rozhoduje o povolení je ohlášená osoba žadatelem osobou odpovědnou pro tuto funkci. Odpovědná osoba by měla být poučena o tom, že v případě neplnění povinností vyplývajících ze zákona, přichází v úvahu veřejněprávní postih dle § 48 odst. 1 písm. g) a h). V zájmu provozovatelů je tedy upravit jejich vztah s odpovědnými osobami formou smlouvy s uvedením povinností těchto osob. Případnou změnu je provozovatel povinen nahlásit povolujícímu úřadu v dostatečném předstihu.
    
5. Identifikační údaje (výrobní číslo, datum výroby apod.) o modelech a počtech VHP a adresa stálého umístění VHP
   Tyto údaje musí být shodné s údaji uvedenými v osvědčení o provozuschopnosti, resp. s údaji uvedenými ve výpisu osvědčení (dle § 4 vyhlášky). Kontrola správnosti identifikačních údajů VHP včetně názvu a přesné adresy provozovatele a čísla osvědčení jsou nutná i proto, že povolující orgán zmíněné údaje zapisuje do identifikační známky pro každý jednotlivý výherní hrací přístroj uváděný do provozu. Osvědčení o provozuschopnosti VHP vydává Elektrotechnický zkušební ústav č. 201, Pod lisem 129, Praha 8 (dále jen "EZÚ"), který byl touto činností pověřen Ministerstvem financí. Osvědčení vydaná jinými zkušebnami jsou neplatná. Osvědčení o provozuschopnosti je doklad potvrzující, že hra instalovaná v konkrétním VHP vyhovuje tuzemským právním předpisům o loteriích a jiných podobných hrách, a že splňuje ustanovení § 19 a § 3 vyhlášky. V případě ztráty originálu osvědčení má žadatel možnost si u EZÚ vyžádat duplikát. Praxe ukázala, že ověřených kopií výpisů osvědčení bývá zneužíváno pro více VHP provozovaných na různých místech republiky. Proto se doporučuje vydání povolení pro dané období vyznačit přímo na rubovou stranu originálu výpisu osvědčení.
    
6. Podrobný herní plán jednotlivých modelů VHP
   Žadatel o povolení předkládá v žádosti o povolení herní plány, příp. návody na hru, jednotlivých modelů VHP. Tyto herní plány jsou předkládány též EZÚ jako součást dokumentace pro osvědčování provozuschopnosti VHP. Herní plán obsahuje podmínky hry, způsob hry, okolnosti, které určují výhry, informace o výherním podílu, nejvyšší sázce a výhře na jednu hru, způsob vyplácení zbytkového vkladu, postup pří reklamacích apod. Pokud žadatel o povolení chce realizovat i kumulovanou výhru - JACKPOT, předloží ke schválení též herní plán kumulované výhry.
    
7. Návštěvní řád herny VHP
   Jsou-li VHP provozovány v hernách, žadatel o povolení předkládá též řád herny. Řád herny by měl obsahovat i postup při reklamaci výher a měl by být umístěn na viditelném místě stejně jako herní plán a návod na hru, aby se hráči s těmito dokumenty mohli kdykoli při vstupu do herny seznámit.
    
8. Podmínky manipulace s VHP
   Způsob a podmínky manipulace s VHP, zejména při výběru peněz, prováděných opravách a běžného servisu jsou důležitou součástí provozování VHP a tudíž i předložení dokumentace žádosti o povolení. Součástí manipulace s VHP musí být záznam o každé opravě VHP, mající vliv na účetní evidenci tržeb, který podepíše servisní technik nebo zástupce provozovatele. Tyto servisní záznamy a protokoly dle § 5 vyhlášky tvoří nedílnou součást řádné evidence tržeb. Protokoly musí dokladovat dva systémy počítadel a jejich návaznost.
    
9. Odborný servis a jeho zajištění
   Opravy a servis VHP může konat jen osoba k tomu oprávněná. Podmínkou kvalifikace u fyzických osob je získání oprávnění- manipulace s elektrickými přístroji a zařízeními a živnostenský list. Právnická osoba, která vykonává servisní činnost, ji musí mít zapsanou ve výpisu z obchodního rejstříku. Osoby, které opravy provádějí, by měly být seznámeny s obsahem zákona i vyhlášky, aby si dobře uvědomovaly co jejich zásahy do VHP eventuelně mohou způsobit. Servisní organizace provádí záznamy o opravách, mající vliv hlavně na evidenci tržeb. Za nesrovnalosti v tomto směru nese odpovědnost provozovatel. Odborný servis by měl být zajištěn smluvně.
    
10. Prohlášení o nabytí VHP
    Žadatel o povolení uvede v žádosti o povolení zda jsou VHP, které bude provozovat, jeho vlastnictvím nebo zda je užívá na základě dohody se smluvním subjektem.
     
11. Místo provozování
    Žádost musí obsahovat též přesnou adresu kde budou VHP provozovány a časové období, na které je povolení žádáno.
     

Po zaplacení správního poplatku, nejlépe současně s vydáním příslušného povolení k provozování, vydá úřad, který provozování VHP povolil, též vyplněnou známku. Touto identifikační známkou musí být označen každý povolený a provozovaný hrací přístroj na viditelném místě tak, aby nebylo možno tuto známku poškodit. Doporučuje se, aby známka byla umístěna na přední části přístroje a pod průhledným krytem. Se známkami zachází povolující orgán jako s ceninami. Proto nelze vydat nebo zaslat vyplněnou známku jiné osobě než provozovateli nebo jím pověřené osobě.

O vydaných, stornovaných a nevyplněných známkách vede povolující úřad průkaznou evidenci pro potřeby kontrolních orgánů. Po skončení kalendářního roku provede povolující úřad vyúčtování známek dle dispozic finančního referátu okresního nebo magistrátního úřadu.

V této souvislosti je třeba vzít na vědomí, že povolení k provozování VHP vydává povolující úřad za předpokladu, že provozování je v souladu s jinými právními předpisy, nenarušuje veřejný pořádek, je zaručeno jejich řádné provozování včetně řádného technického vybavení a dále bude-li odváděna část výtěžku na veřejně prospěšný účel podle principů uvedených v § 4 odst. 2 zákona. Část výtěžku vyprodukovaná z provozování VHP je podle zákona totiž vždy příjmem obce, která vydala povolení k jejich provozování.

Je stále žádoucí, aby povolující a kontrolní orgány, vytvářely objektivně reálnější prostředí pro provádění odborně fundovaných a častějších kontrol. Ty jsou v okolních státech také podstatně přísnější a pravidelnější. Zkrátka odpovídají charakteru dozoru na sázkovými hrami a jeho potřebou. Je nutné si uvědomit, že nedílnou součástí provozování hracích přístrojů je především dodržování podmínek, za kterých jsou tato sázkové hry v jednotlivých místech povolovány. Plnění těchto podmínek je v případě potřeby bezpodmínečně nutno zabezpečit. Kompetentní povolovací orgány by neměly povolovat provoz hracích přístrojů na stanovištích a místech, kde vlastně nelze ani žádný provozovatelský dozor vykonávat. To značí, že některé úřady se dostatečně nepřesvědčují, kam jsou povolené hrací přístroje umísťovány, do jakého prostředí a zda je zde možnost realizace výkonu nutného provozního dozoru vůbec. Přitom tuto skutečnost si mohou obce jednoduše ověřit ještě před vydáním povolení. To je v době, kdy si ověřují přímo na provozovatelském stanovišti identifikační soulad údajů o hracích přístrojích v žádosti o povolení uvedených s jejich skutečným fyzickým stavem na daném místě.

Vzhledem k tomu, že zákon o loteriích a jiných podobných hrách neobsahuje procesní oprávnění kontrolních i kontrolovaných subjektů, je třeba postupovat z hlediska procesního při výkonu státního dozoru a kontroly nad provozováním hracích přístrojů podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole (kontrolní řád).

Z těchto důvodů, ve smyslu ustanovení § 2 a ustanovení § 8 odst. 2 zákona 552/1991 Sb., o státní kontrole, orgány vykonávající státní dozor a kontrolu při provozování loterií a jiných podobných her, při výkonu kontroly postupují podle základních pravidel kontrolní činnosti (kontrolního řádu), uvedených v části třetí zákona o státní kontrole. To se týká i orgánů, jejichž kontrolní působnost je založena v § 46 zákona ČNR č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách.

Výsledky praktické kontrolní činnosti potvrzují, že se tomu tak vždy ke škodě výsledků kontroly neděje. I když jako doplněk pro praktický postup při kontrole provozování sázkových her je možno využít i Metodického návodu k povolovacímu řízení a k vyúčtování provozu hracích přístrojů, které vydalo Ministerstvo financí již v květnu 1995, je nutno opět připomenout, že protokol o provedeném kontrole musí obsahovat náležitosti, které v § 15 ukládá kontrolní řád. Rovněž práva a povinnosti kontrolních a kontrolovaných osob a další náležitosti jsou v jednotlivých ustanoveních kontrolního řádu poměrně jasně a jednoznačně stanoveny a není důvod je tedy nadále komentovat.

Prokáže-li kontrolní orgán porušení zákona či vyhlášky, zahájí správní řízení ve věci uložení pokuty podle § 48 zákona, popř. řízení ve věci zrušení nebo pozastavení provozu VHP podle § 43 zákona. Pokud se kontrolnímu orgánu nepodaří identifikovat provozovatele, doporučuje se, aby kontrolní orgán podal podnět orgánům činným v trestním řízení ve věci podezření ze spáchání trestního činu neoprávněného provozování loterie a jiné podobné hry podle § 118a trestního zákona. Při pochybnostech nebo vzniku sporných případů technického rázu u hracích přístrojů má kontrolující orgán obce možnost požádat o prověření Elektrotechnický zkušební ústav, autorizovanou osobu 201, Pod lisem 129, Praha 8 - Troja.

Sázkové hry realizované prostřednictvím VHP lze v naší republice označit za nejrozšířenější a hráčsky nejoblíbenější. Zapojením obecních a městských úřadů, EZÚ - autorizované osoby i finančních úřadů do funkce státního dozoru nad touto oblastí se osvědčuje a přispívá postupně k vyšší provozovatelské kázni. Platné právní předpisy na tomto úseku dávají povolujícímu orgánu dostatečné kompetence k tomu, aby mohly spoluovlivňovat provoz VHP ve svém územním obvodu tak, aby i do budoucna probíhaly tyto hry bez rušivých vlivů a na společensky předpokládané úrovni. Je třeba i uvést, že provozování VHP obcím přináší nemalé finanční prostředky pro své rozpočty. Celkově za republiku rozpočty obcí byly v r. 2000 posíleny formou vybraných správních a místních poplatků a odvodu na veřejně prospěšnou činnost o cca 2,4 mld Kč. To dokazuje, že řádné provozování VHP se obcím po ekonomické stránce vyplácí. Podle mého názoru i přes dílčí zlepšení na úseku dozoru obcí je třeba kontrolní činnost nad provozováním VHP dále prohlubovat s cílem ji učinit efektivnější. Není pochyb, že současně platné právní předpisy na celém úseku sázkových her a loterií to umožňují.

Jindřich Pangerl samostatné odd. 601 Ministerstvo financí